A.0.2 SRG sobre el Preavance
El tipo de planeamiento
Los objetivos del PGOUM
El modelo
El territorio
El tipo de planeamiento
Parecen adecuadas las referencias del PGOUM a un enfoque de planeamiento abierto, flexible, continuo, sustanciado con el doble apoyo en planes de estrategia y planes formales de uso del suelo precisados a distintos niveles de concreción atendiendo a exigencias derivadas de la adaptabilidad a la demanda en el tiempo.
Hay quien juzga que el planeamiento continuo es una quimera que nunca se ha logrado en nuestra latitud y que las ideas que lo sustancian corresponden a otro sistema social y legal. Sin embargo, cuando se argumenta sobre el cambio de ciclo se obvia que estamos inmersos en algo más profundo: en lo que se ha venido a llamar la tercera revolución industrial; y en los segundos compases del cambio climático. En esa tesitura los sistemas de planeamiento abiertos, flexibles, continuos fácilmente revisables son los únicos capaces de adaptarse sin que sean desacreditados por la cambiante realidad nada más surgir de sus prolongados y dolorosos partos
En esa medida oponerse a que el Preavance contenga discretas referencias a ese planeamiento supuestamente quimérico sería a mi juicio como pretender avanzar de espaldas. Se debería favorecer que, poniendo de manifiesto la necesidad, se promueva ir acomodando la “ley” a las costumbres y además, en esta situación, eso deberá hacerse con la máxima rapidez que permitan estos procesos. Por de pronto, como se apunta en la documentación inicial del PGOUM, redactando el documento de planeamiento por ámbitos y contenidos con distinta concreción y con distinta consecuencia normativa.
Por tanto, se valoran de las intenciones del Preavance: la idea de simplificación-flexibilización normativa, si se acompaña de seguridad jurídica; la visión abierta y continua del planeamiento, si se origina en una hipótesis de partida y se encadena con un protocolo de actuación reglado.
Los objetivos del PGOUM
Sostener que los objetivos generales del PGOUM son asumibles porque cuentan con arraigo social es esperar del Ayuntamiento que garantice que serán acogidos primero en la especificación del PGOUM y luego en la gestión y ejecución de este, desde la propia instancia del planeamiento. Qué puede quedar fuera de ellos que valga la pena, sin duda muchas aspiraciones de la gente y para eso está la participación a la que se nos convoca entendida como dialogo de unos respecto de los otros y de todos en su conjunto. El proceso de formulación y gestión del Plan debe atender sobre todo a la gente, escuchar y ver los lugares de los que habla, con ojos nuevos con mentalidad abierta, experimentar lo que la gente vive, comprender lo que espera, defender lo que propone, para así dar sentido social comunitario al urbanismo de cohesión
Sin embargo debería aclararse si las objeciones formuladas a algunos de los objetivos del Preavance o incluso a su carácter genérico son fundadas y si lo que se propone como alternativo, o bien es posible considerar que está comprendido en lo contemplado por el Ayuntamiento, o bien concluir que para acoger objetivos de manifiesta ambición habría que formularlos como grandes metas de referencia y trascender el medio plazo en la pretensión de alcanzarlos para que se puedan dar las condiciones de posibilidad que permitan ampliar, completar, o incluso reformular o reemplazar alguno de los objetivos municipales en su expresión actual.
A mi juicio trabajar con objetivos de partida tan arraigados, tan genéricamente asumibles como los cuatro grandes objetivos municipales, tiene la ventaja de poder llegar a lo que se busque evitando fricciones que en muchos casos podrían entenderse como nominalistas. Por ello juzgo que se debe y se puede subrayar su potencial sin por ello incurrir de partida en claudicaciones.
Con los objetivos municipales como referencia se puede y se debe argumentar decididamente, por ejemplo, a favor de humanizar la ciudad, de trabajar con la memoria urbana, de diseñar con la teoría del lugar, y unos y otros, incluso si se requiere desde las premisas de la inteligencia emocional. Un enfoque semejante puede ser atendido con eficacia y ventaja desde el urbanismo, también con las herramientas de la antropología urbana, disciplina que debería tener un papel determinante en el ejercicio de desvelar propósitos para el planeamiento en el conjunto de los campos de interés cultural, desde la interpretación de la simbólica de la forma urbana, a la perspectiva de género y condición, y hasta la identificación de los contenidos que correspondan al urbanismo de proximidad, por citar algunas instancias de interés.
Por otro lado la misma formulación de los objetivos municipales a mi juicio permite que puedan y deben leerse en positivo, de tal manera que cuando se apela a cuestiones centrales en ellos como la competitividad o la innovación, se deba concluir que, en lugar del consumo y de la producción compulsivos, se está evocando la excelencia, la imaginación, la creatividad y la solidaridad comunitaria que son ingredientes del mejor urbanismo de cohesión
En la documentación de referencia del PGOUM y en el propio proceso de participación se han apuntado múltiples cuestiones que leídas de esa manera positiva justificarían y sustanciarían la necesidad de lo que se entiende por planeamiento de transformación frente al que parece que podría sugerir una lectura tibia o en negativo de lo que hasta ahora se nos propone, desde el desarrollo de los objetivos municipales, en algunas de las medidas del Preavance, con las que podría argumentarse que se corre el riesgo de que coadyuven a que el Plan tienda a parecerse a un documento de transición.
A mi juicio esa tendencia hacia la concepción del planeamiento como de mera transición está alimentada, en un sentido no desdeñable, por un desvío metodológico en la acogida que se da al concepto de modelo de ciudad en el Preavance del PGOUM, documento en el que el método aplicado trata de llegar desde unos objetivos de partida, políticos y genéricos, pero con arraigo cultural, a previsiones, a menudo, extraídas de referencias previas, muchas de ellas de interés, a través de unas líneas estratégicas de la síntesis de los redactores. Como argumento más adelante, con el encadenamiento lineal de las medidas que propone el Preavance con los grandes objetivos de partida del PGOUM, que son tan marcadamente transversales, y haciéndolo sin la intermediación de un modelo del sistema urbano rico y explícito, se corre el riesgo de convertir al Plan en un catálogo de propósitos, haciendo problemático el análisis de coherencia de lo previsto por contraste con una “configuración” corregible, definida con dimensión espacio-temporal, derivada de los objetivos
El modelo
A menudo se confunde el concepto de modelo urbano con su expresión más simplificada representada por los modelos denominados de estructura, de ellos derivan expresiones como las organizaciones radioconcéntricas o policéntricas[1]
Aún si se tratase de interpretar que el propósito del Preavance no fuese otro sino formular un modelo solo de estructura que quiere expresarse como policéntrico o polinuclear, faltaría explicitarlo con una descripción adecuada de lo que habitualmente se incluye en un modelo de esa simplicidad, definiendo, por ejemplo: el apoyo a la configuración del modelo que ejerce el viario de estructura que se promueve; y las características y relaciones (jerarquía, dependencia, complementariedad etc.) de los nodos a los que vincula. También eso falta. En relación con el viario de estructura todavía se hace algún hincapié en el Preavance en relación con el enfoque radioconcentrico, por ejemplo en el esquema de intercambio modal. En cuanto al despliegue de la centralidad terciaria, sí se apuntan intenciones, incluso se aporta una imagen del Madrid polinuclear actual, pero falta explicitar la teoría de la centralidad que se contempla. Y solo estamos hablando de una visión elemental de la estructura, con lo que faltaría atender muchos otros ingredientes para aproximarnos a un modelo sistemático de ciudad.
En Madrid, la organización radioconcentrica ha subsistido con la policentrica con anterioridad a que la detectase el Plan 97 y por lo tanto mucho antes de que el Preavance la haga suya. Ambas imágenes simplificadas de la estructura urbana se han podido captar selectivamente, por decirlo gráficamente, desde un avión y con esa misma facilidad se pueden contar a la gente sin necesidad de utilizar conceptos más abstractos. Los análisis sobre lo qué está más allá de la imagen se pueden y deben fundamentar también con lo territorial sin salir del avión. Así por ejemplo el inicio de la dilución de la centralidad de la cabecera, a la que se ha aludido abundantemente en análisis previos, es un fenómeno de fundamento territorial (metropolitano) y también anterior al P97. Las centralidades terciarias de la periferia metropolitana, basadas en grandes superficies, sustanciales infraestructuras viarias, calificaciones ad-hoc etc. se empiezan a ejercer antes del 97 y se acompañan después con el abandono de políticas urbanísticas de amparo a segmentos sustanciales del CCT de la cabecera metropolitana.
Otros ingredientes de la descripción de la ciudad perceptibles desde el avión se relacionan con la identificabilidad-identidad de la forma urbana, claro debería irse más allá de la consideración de la forma como objeto, o como mosaico morfológico, incluso cabría comprobar la plausibilidad del mero ejercicio de interpretación morfológica, al que se refiere el concepto de paisaje que maneja el Preavance, pero considerándolo más allá de lo puro-formal-perceptivo de la descripción de tejidos, indagando en su complejidad y enseguida empezaríamos a ver el sentido que tiene profundizar en los contenidos más culturales (político-simbólicos etc.) de la forma urbana.
Otra cuestión relevante que apunta carencias conceptuales en el Preavance tiene que ver con la dimensión temporal del modelo de ciudad, y aquí debe subrayarse la falta de una estrategia explicita a muy largo plazo[2], incluso con la indefinición en el uso de las referencias de estrategia de medio plazo que se adoptan, ingredientes que también deberían estar vinculados con claridad al modelo de ciudad
La definición del modelo debe tener una expresión en el espacio urbano concreto que se refiera explícitamente a su consecuencia en los cuatro ámbitos de interés en: la almendra central, en la orla exterior, en las áreas de expansión y, en la medida posible, también en el territorio de referencia De allí se podría continuar con la necesidad de que se consideren explícitamente en el modelo los contenidos elementales del espacio social y funcional de la ciudad empezando por la unidad residencial de referencia básica…:
El modelo debería atender explícitamente y sin ambigüedad a cuestiones relevantes relativas a la articulación sectorial territorial, a la hasta ahora insuficiente definición de la forma e incluso de aspectos del paisaje urbano desde el diseño, a las cuestiones centrales que se tratan de forma ambigua en materia de autonomía energética, a la acción prevista frente al cambio climático que se formula con omisiones y carácter asistemático, a la no siempre critica inscripción en el tejido de contenidos previos que se incorporan en un ejercicio que debería ser siempre más que la mera suma de piezas, a la identificación y consecuencia de algunos desencadenantes de procesos de innovación especialmente en materia de industria[3]…, a ingredientes culturales en las políticas de cohesión social[4] y sobre patrimonio histórico[5], incluso a aspectos de las políticas de accesibilidad[6] y vivienda universal[7]…
No se trata sino de que el modelo sea la semilla de la que germine el Plan que se requiere.
Para entonces se argumenta que habríamos perdido el interés de la ciudadanía, por considerarse que la atención al modelo sería una cuestión socialmente irrelevante debido a su complejidad conceptual. Un punto de vista, supuestamente muy realista, que, además de diezmar la eficacia del método, estaría subestimando la capacidad del sistema de planeamiento a la hora de expresar lo que propone y también la capacidad de la ciudadanía a la hora de expresar lo que requiere si se le presenta adecuadamente lo que se propone. Observaciones sobre la dificultad que ponen de manifiesto la distancia que separa al proceso de participación actual de la visión del modelo concebido como útil configurador del sistema urbano.
Como decíamos, el carácter transversal de los objetivos y su encadenamiento lineal con las previsiones, la suspicacia de los redactores del Preavance respecto del planeamiento “épico” fundamentado en un Proyecto de Ciudad[8], y su apuesta por un planeamiento abierto en proceso continuo[9] ejercido por suma de acciones de diversos orígenes, todo ello, difumina el marco de referencia. Por ello, el modelo, entendido como sistema, (aún a pesar de la utilización reiterada del término en el documento), no aparece explícito ni como configuración corregible de las previsiones, ni como útil dialéctico construido para su posterior descredito en aplicación de la teoría del planeamiento sin modelo.
Es esencial por tanto que se subraye que el modelo del sistema complejo no está presentado explícitamente en el Preavance[10]. Muchas de las carencias que se han venido apuntando en ese documento están causadas por esa circunstancia. Cualquiera podría apuntar la existencia de contenidos parciales del modelo en la documentación inicial del PGOUM. No así su formulación sistemática. Quien juzgue lo contrario debería ser capaz de describir cual es el modelo sistemático del Preavance.
Cuanto más se simplifique el concepto de modelo de ciudad más fácil será comunicar algunas de sus piezas y más incompletos resultarán los análisis que nos deberían permitir actuar con fundamento
El territorio
Es positiva la intención del Preavance de atender el territorio de referencia mediante un propósito de coordinación de funciones y de piezas urbanísticas. Sin embargo, especialmente habida cuenta del desarme institucional en esta materia, se detecta el carácter voluntarista de ese objetivo de articulación territorial. Con todo debe ser concretado lo que puede ser recomendado en materia territorial. Los campos de interés que pueden señalarse van en al menos siete direcciones:
-la necesaria coordinación, por de pronto, del futuro Avance del PGOUM con los planes municipales relevantes especialmente en materia de conexión de tejidos, continuidad de sistemas de espacios libres, complementariedad de dotaciones, la incidencia de la implantación contigua de usos etc.;
- la difusión de criterios supramunicipales de organización del esquema policéntrico y la actividad normativa vinculada, precisando condiciones reciprocas en materia de implantación de grandes equipamientos y estructuras de centralidad de ámbito supramunicipal;
-la programación coordinada de las infraestructuras supramunicipales ;
-el fomento coordinado de la actividad económica y su implantación;
-la atención a la agricultura (producción de alimentos) de proximidad;
-la coordinación medioambiental y de políticas de moderación de efectos del cambio climático etc.
-la intermediación de la CAM en la gestión en tiempo real de los planes; etc.
Santiago Rodríguez-Gimeno (9/10/12)
[1]Preavance del PGOUM: Propuestas estratégicas de ciudad; difusión de la centralidad y mezcla de usos (Madrid, julio 2012). “Uno de los objetivos fundamentales, no siempre alcanzado, propugnado por la planificación urbanística de las últimas décadas ha sido el deseo de difusión de la centralidad hacia la periferia en la construcción de la ciudad. Así como el intento de transformar el modelo radioconcéntrico, propugnado a mediados del siglo pasado, en uno claramente polinuclear.”” Como estrategia de futuro se considera necesario impulsar que: “Madrid sea garantía de una ciudad equilibrada en lo social; diversa y compleja, justa social y territorialmente, y articulada espacialmente, sin fracturas entre sus partes, entendida como conjunto “policéntrico”.
Cambio Global España 2020/2050 Programa Ciudades Centro Complutense de Estudios e Información Ambiental-Fundación CONAMA 2009 / Se considera necesario incardinar la ordenación de la ciudad en un marco metropolitano y regional, coordinando las propuestas de los nuevos crecimientos con las necesidades del municipio y del área metropolitana donde está insertado, en base a las previsiones de futuro en el horizonte 2030 para la ciudad, expresadas en documentos de carácter estratégico de rango municipal y regional para diferentes sectores, pero sobre todo en materia de actividad económica, innovación y sector energético.
[3] Mas allá de la apuesta por la mezcla de usos y la ecoindustria que si se citan
[4] No basta con incluir la cohesión social en listas de propósitos. Se espera que identifique lo que disgrega , alguna referencia a la sociedad dual que galopa en la crisis, para luego derivar medidas para esa parte de la población en riesgo de exclusión social
[5] No se deducen los valores culturales que se aprecian en el concepto empezando por su carácter de testimonio etnográfica que vendría justificar una atención al patrimonio menor que parece ponerse en cuestión.
[6] Parece dudoso que se pueda instrumentar un concepto semejante sin hablar del reparto modal, de la demanda cautiva y de la política respecto del vehículo privado
[7] Ingrediente esencial de la cohesión es el desarrollo del derecho constitucional a una vivienda digna, especialmente cuando la crisis abre expectativas que deben ser aprovechadas con apoyo al alquiler y a nuevos sistemas de tenencia, aclarar la forma en la que se propone incidir sobre la vivienda desocupada o la infravivienda, jncorporación de una nueva tipología que responda al esquema social cohesionado que se concibe …
Se refiere al planeamiento previo desde la transición como “épico con voluntad explícita de diseñar verdaderos “proyectos de ciudad” y señala que a la vista de lo ocurrido con él (alcance de los cambios no previstos e insuficiente desarrollo)y sus revisiones: “ las cosas son muy distintas y la definición del proyecto global de ciudad en términos urbanísticos no suele ser, a menudo, la cuestión principal”
[9] Preavance op.cit. 07/2012
“los procesos de desarrollo urbanístico tienden a configurarse como ejercicios de planeamiento continuo, …la misión del presente bloque en el documento de Preavance, (es) enmarcar, en una estrategia global de modelo de ciudad, las propuestas específicas de planeamiento general, Las Propuestas Estratégicas de Ciudad están estructuradas en cinco capítulos que desarrollan
los distintos objetivos globales”
[10] La referencia más explícita (no la única es la siguiente)
“Ante esta situación, el modelo urbano ha pasado a ser un elemento clave a través del que cada ciudad establece de qué manera y hacia dónde quiere evolucionar, definiendo y priorizando las iniciativas que permitirán alcanzar dicho modelo. Este diseño del modelo de ciudad debe, además, realizarse mediante un proceso de reflexión, donde los principales actores sociales y económicos, junto con las instancias de gobierno diseñen los objetivos, estrategias y acciones fijadas en el modelo elegido. Convertir a Madrid en una ciudad competitiva de carácter global requiere arbitrar mecanismos para profundizar en la complejidad del sistema territorial en varias escalas. Reforzando, en primer término, su papel como nodo de conexión a nivel internacional.
En consecuencia, el modelo de futuro para la ciudad de Madrid podría concretarse en el objetivo básico de “convertir Madrid en una ciudad competitiva de carácter global”, compatibilizando ese objetivo con el de hacer de la ciudad un espacio con “alta calidad de vida para sus ciudadanos”, lo que implica diseñar estrategias y desarrollar acciones que incrementen el bienestar social de nuestra ciudad, mediante la mejora de la capacidad de atracción de nuevas inversiones y personas (visitantes y residentes), conservando y potenciando nuestras señas de identidad y el objetivo ineludible de hacer de Madrid una ciudad para las personas.
Este modelo de futuro se articula, a la vez, a través de cuatro objetivos que son básicos para obtener el valor añadido que contribuye al mejor posicionamiento urbano, que se concretan en los siguientes:….”
Prueba
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