lunes, 29 de octubre de 2012

REVISIÓN DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA DE MADRID: ¿MANOS LIBRES O FLEXIBILIDAD?


En lo relativo a flexibilidad, el Preavance parece hacer suyo el dicho: la flexibilidad bien entendida comienza por uno mismo.
Persigue la flexibilidad como instrumento conveniente para un proceso de planeamiento continuo que permita tomar o revisar decisiones o incorporar nuevas determinaciones dentro de la esfera de competencia municipal, sin necesidad de modificar formalmente el Plan y someterse al escrutinio o autorización de la CAM u otras instancias externas. Más que de flexibilidad habla tener sus manos libres.
‘con el fin de que las eventuales modificaciones que a lo largo de la vigencia del Plan General fuesen necesarias, puedan resolverse de la manera más ágil posible en el nivel municipal. (p 20)’.
Por eso, busca limitar el rango de besus determinaciones y entender el Plan como ‘tablero de juego’, con un modelo normativo:
‘dotado de recursos que permitan garantizar continuamente la flexibilidad del conjunto del sistema establecido, dejando al mismo tiempo muy claros los principios fijos que constituirán las “líneas rojas” de esa flexibilidad.(p 10).
Pero esa estrategia de manos libres, de flexibilidad para sí mismo, olvida o no atiende a otro tipo de demanda de flexibilidad: la que nace de los sujetos activos que desarrollan, proyectan, construyen o utilizan el plan.
El Plan incorpora (mediante su planos y normas) miles y miles de decisiones implícitas o explicitas que marcan el tablero de juego de quienes actúan después, sometiéndolas a un escrutinio pormenorizado del que pueden nacer ideas o soluciones puntuales más acertadas, o del que se pueden deducir errores en los planteamientos o en el detalle del Plan.(como de hecho el propio Preavance reconoce al hablar de temas tales como la regulación de los ‘patios azules’ o la normativa de ‘vivienda interior)

Frente al Plan vigente, este tipo de demanda de flexibilidad equivale a una solicitud social de mecanismos que permitan poder hacer razonadamente algo distintito de lo que el Plan establece. Habla de la posibilidad de hacer ‘cambios’, sin entrar en lo que la terminología oficial llama ‘modificaciones’. Surge porque cualquier cambio, por menor y muy justificado que esté, requiere hoy un trámite formal de modificación del Plan, laborioso y lento, que en la mayoría de los casos no distingue lo mayor de lo menor, lo importante de lo accesorio.
Los casos que se suelen presentar para justificar razonadamente la demanda y conveniencia de flexibilidad, se apoyan en dos tipos de argumentos: lo harían mejor de lo que plantea el Plan; o hay que dar respuesta a actuaciones no previstas en Plan.
-         Lo primero -que lo harían mejor- implica que el Plan es mejorable o, que, por incluir exceso de determinaciones pormenorizadas, limita innecesariamente las opciones de proyecto.
-         Lo segundo -responder a lo no previsto-afirma que el Plan no supo prevenir su futuro o, como mínimo, que no supo anticipar determinadas posibilidades ni incluir mecanismos de respuesta adecuados, olvidado que lo único que es seguro del futuro es que no va a ser como lo prevemos.
En este contexto, la única alternativa de los optimistas está en conseguir saltarse la norma, o que se haga ‘la vista gorda’. No debe ir por ahí. El concepto de flexibilidad no debe entenderse así.
El concepto de flexibilidad debe entenderse como demanda de normas que no limiten innecesariamente el rango de respuestas proyectuales y sociales (usos etc.) ni la capacidad de iniciativa. Puede instrumentarse de dos formas (no contradictorias):
-         La primera coincide con el camino que quiere seguir el Preavance. Consiste en definir e incluir en el Plan tan sólo cosas de carácter o nivel general, dejando fuera de su normativa reguladora lo que no fuera necesario o imprescindible.
-         La segunda, que el Preavance ignora, consiste en incluir en la normativa general:
-         Protocolos o procedimientos sencillos de ajuste (entendiendo como ajustes los cambios, o propuestas alternativas, que no llegaran a tener el carácter de ‘modificación’).
-         En su caso, la determinación ’general’ de los márgenes de ajuste.

Para la flexibilidad, el contexto importa. Como la ciudad no es homogénea, la aplicación del principio de flexibilidad o auto contención puede y debe llevar a resultados distintos en distintos tipos de situaciones. No es lo mismo el centro histórico, que la ciudad consolidada, que áreas de nueva ocupación. No es lo mismo fijar las reglas (generales) de juego para actuaciones de grano fino, generadoras o modificadoras la forma urbana por sucesión de múltiples edificaciones menores, que para actuaciones de mayor escala y posible grado de autonomía urbana y proyectual. En el primer caso el Plan debe decir más, en el segundo menos.
Sin embargo, aunque las distintas situaciones puedan justificar distintos contenidos y determinaciones, el Plan debe saber limitarse a lo que importa y admitir y hacer posible la variación a mejor.
Posibles ejemplos, respecto de los usos:
-         Entender las determinaciones de zonificación de usos tanto en suelos públicos como en privados, más como ámbitos de posibilidades que como indicaciones finalistas.
-         Limitar las condiciones de localización a lo que estuviese plenamente justificado por razones ’generales’. Apoyarse más en la reglamentación de condiciones de implantación y ejercicio de la actividad.
-         Reducir a lo irrenunciable las condiciones de incompatibilidad de usos a recoger en el Plan (muchas de ellas deben estar en las ordenanzas de actividades).
-         Permitir transformaciones entre usos públicos, y su convivencia en edificios multi dotacionales.[1] Ampliar el concepto de dotación haciéndolo extensivo a programas que conduzcan a edificación o instalaciones de propiedad pública, sustentados con medios públicos (vg. determinados tipos de vivienda en condiciones especiales...).
-         Introducir la noción de parque equipado permitiendo la instalación, reglada, en el interior de parques y jardines de determinados tipos de equipamientos (ejemplos: Pabellón de Cristal y otros en El Retiro).[2]
Posibles ejemplos, respecto de la forma:
-         Entender las determinaciones relativas a geometría exacta de la edificación, o de su envolvente, menos como generadoras de forma que como ‘patrones o reglas de urbanidad’ que aseguren la defensa del patrimonio, de las determinaciones generales y el interés colectivo ,y la no interferencia con los derechos o condiciones de terceros.
-         Limitar el tamaño máximo de las unidades de actuación, de tal forma que lo que ‘ocurra en su interior’ tenga una escala básicamente proyectual (de fragmento); lo que a su vez implica modificar las condiciones y la lógica de localización y dimensionado de los terrenos de cesión de mayor escala.
-         Reducir las determinaciones en suelo urbanizable a lo imprescindible para asegurar engarce y coherencia entre fragmentos y/o con pre existencias.

Bernardo Ynzenga Acha                                                                        octubre 2012



[1] El que hoy por hoy es difícil lograr que distintas dotaciones compartan edificio (debido a como están distribuidas las competencias) no es excusa para que el Plan no lo plantee y permita.
[2] La idea de parque equipado va más allá de la ‘regulación más adecuada en cuanto a porcentaje de usos compatibles en las zonas verdes (p 249). Implica coexistencia no pre determinada de equipamientos y espacios libres en un mismo ámbito, cuya delimitación y superficie tenga -ex ante- en cuenta esa posibilidad. 

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